コラム/レポート

〔研究レポート〕安倍外交におけるヨーロッパ
—「主流化」は実現したのか(前編)

2020-09-29
鶴岡路人(慶應義塾大学総合政策学部准教授)
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「欧州」研究会 第1号
「研究レポート」は、日本国際問題研究所に設置された研究会参加者により執筆され、研究会での発表内容や時事問題等について、タイムリーに発信するものです。「研究レポート」は、執筆者の見解研究会を表明したものです。なお、各研究会は、「研究レポート」とは別途、研究テーマ全般についてとりまとめた「研究報告書」を公表する予定です。

はじめに――日本外交における欧州の「主流化」とは何か

7年8カ月以上という、日本の憲政史上最長を記録した安倍政権の終わりを受け、同政権の成果や、残された課題に関する検討がはじまっている。外交・安全保障の分野では、特に日米同盟の強化にはじまり、北朝鮮への対応、中国との関係、ロシアとの平和条約交渉などの検証が注目を集めそうである。日米関係は、一面において蜜月を実現したが、拉致問題を含む北朝鮮との関係やロシアとの交渉は、安倍総理自身が8月28日の辞任表明会見で「痛恨の極み」や「断腸の思い」と触れたように、進展をみることができなかった1

それに対して、欧州との関係の進展は、安倍外交の成果のなかでも、特に大きなものだといえる。EU(欧州連合)とのEPA(経済連携協定)は、TPP(環太平洋パートナーシップ)とならび、「日本が中心となって、自由で公正な経済圏をつくり出すことができた2」事例として、辞任表明の記者会見でも言及された。本稿では、安倍外交におけるヨーロッパとの関係を振り返ることで、安倍政権、なかでもその外交政策評価の一助としたい。

具体的には、EUとのEPAとSPA(戦略的パートナーシップ協定)の締結、NATO(北大西洋条約機構)との関係強化、そしてイギリス、フランスを筆頭に、欧州各国との二国間関係、なかでも特に安全保障・防衛面での協力の強化が顕著だった。それらを包含して意義付けすれば、安倍政権における対欧州外交は、日本外交における欧州の「主流化(mainstreaming)」の試みだったといえる。

というのも、従来の欧州外交は、日本の主要な国益を実現するためのツールというよりは、西側陣営や先進諸国間での「お付き合い」か、対処しなければならない経済摩擦の存在という文脈であることが多かった。「協力のための協力」の側面も色濃かった3。安倍政権における特徴は、欧州との関係が、ルールに基づく国際秩序や自由貿易体制の擁護をはじめ、アジア太平洋、さらにはインド太平洋の地域秩序、安全保障の維持という、日本外交の主要テーマに直結し、それを実現するために必要な不可欠な要素として捉えられるようになったことである。これを主流化と呼びたい。

安倍政権下で2013年12月に採択された、日本として初めてとなる国家安全保障戦略は、欧州を「国際世論形成力、主要な国際的枠組みにおける規範形成力、そして大きな経済規模4」を有するアクターであると規定したうえで、下記のように述べた。


  • 国際社会のパワーバランスが変化している中で、普遍的価値やルールに基づく国際秩序を構築し、グローバルな諸課題に効果的に対処し、平和で繁栄する国際社会を構築するための我が国の政策を実現していくために、EU、NATO、OSCE(欧州安全保障協力機構)との協力を含め、欧州との関係を更に強化していく5

そこで本稿では、日本外交における欧州の位置づけに着目しつつ、安倍政権下の欧州外交において、何が達成されたのか、どのような課題が残されているのかを検証していきたい。今回の前編では、EUとNATOとの関係を扱い、後編では主要国との二国間関係、および米中対立の中での日欧関係の分析に加え、「ポスト安倍」の展望を含む総括をおこなう。

自由貿易の原則を守る日本とEU

EUとの関係におけるもっとも具体的な成果はEPAとSPAの締結だが、これらの意味合いが、当初の想定よりも大きくなったことが重要な点であろう。二つの協定のうち、日本の重心はEPA締結にあったが、これも、構想段階では必ずしも戦略的な動きとはいえなかった。というのも、一足先に実現していたEUと韓国とのFTA(自由貿易協定)の結果、EU市場への自動車輸出などで日本企業が不利な立場になっていた状況を踏まえ、いわば損害回避のための方策として模索されたのがEUとのEPAだったからである。

2013年4月に開始された交渉は、農産品のみならず、政府調達などをめぐって、漂流という表現が適切なほどに難航する局面もあった。日本側は、当時交渉が大詰めを迎えていたTPPをちらつかせることで、EUに対して交渉推進を働きかけようという意図もあった。しかし、結果として交渉の最終段階で大きな推進力となったのは、皮肉なことに、米トランプ政権によるTPP離脱の決定だった。さらには、「保護主義と闘う」といった、G7などの多国間会議の場で通常使われる文言を宣言文書に入れることまでも拒否するような、トランプ政権の姿勢は、自由貿易の原則を守る必要性と喫緊性を増大させた。多角的な自由貿易体制に依存する日欧の肩に、国際秩序を支える責任がより重くのしかかるようになったのである。

2017年7月6日のEPA大枠合意の発表が、ドイツでのG20首脳会合前日だったことは象徴的だった。同首脳会議でも、自由貿易に関する文言が焦点になっていた。そのため、この日EU合意は国際的にも注目され、英語メディアを中心に、保護主義の台頭に抗う日本とEUという文脈で大々的に発信された6。日本にとっても、TPPからの米国の離脱という衝撃を乗り越えるうえで、EUとのEPA妥結は、米国抜きのTPP(後のCPTPP)と並び、安倍政権の経済外交の大きな成果となった。

なお、EUとの連携を含めたこうした動きが、日米関係を阻害せずに可能になったことも特筆すべきである。それを可能にしたのは、安倍政権が、2016年11月の大統領選挙直後からトランプ本人を含む新政権に熱心にアプローチし、早い段階で首脳間の個人的関係を含め、二国間関係を軌道に乗せることに成功した事実である。それゆえ安倍総理は、欧州各国首脳から「トランプ対策」を尋ねられるようになったのだろう。良好な日米関係と、急速に発展した日欧関係がそうした状況をもたらした。

ただし、例えば貿易赤字など、トランプ政権の同盟国に対する要求や不満は、まず欧州正面で表面化することが多く、日本にとっては、米欧関係の推移を横目に、対米関係での出方を探るような局面もあった。特に自動車に対する関税引き上げをいかに阻止するかは、日EUの共通の難題だった7。日欧の当局者間での対米関係についての意見交換の頻度や密度も、この時期急速に上昇したとみられる。これも、日欧関係の主流化の一側面だったといえる。

EPAとSPAは、その後、2018年7月に署名され、翌2019年2月に発効した(EPAは発効、EUレベルに加えて加盟国による批准が必要なSPAは暫定適用開始)。なお、これらの署名は、2018年7月に安倍総理が出席してブリュッセルで行われる予定だったが、九州での豪雨災害への対応のために訪欧が取りやめになってしまった。そのため急遽、EU首脳が東京を訪れて署名に至ったのである。署名(日EU定期首脳協議)の予定は7月11日、直前の9日に取りやめが発表され、その後、同18日に東京で署名が行われた。

これほどの短期間で主要国間の首脳会合が調整・準備されることは稀である。急遽訪日することになったEU側の決断も異例だが、早期の署名を実現させたかった双方の意思と努力のたまものだったのだろう。また、日EUの首脳間の強固な信頼関係なくして実現しなかったであろうことも容易に想像がつく。

アジアと欧州の「連結性」

安倍政権下の日・EU関係で、もう一つ特筆すべきは「連結性パートナーシップ(Connectivity Partnership)」である。欧州・アジア関係強化の方策としてEUは2018年9月に「連結性戦略」と呼ばれる政策文書を発表した8。両地域間の連結性を強化するにあたって、持続可能で包括的で、ルールに基づくことが強調されていた。中国の一帯一路への対抗であることは明示されていないものの、中国のアプローチを念頭に、「欧州のやり方」を示そうとしたのである9。その第一のパートナーに日本が位置付けられることになった。

このEUの戦略は、安倍政権が外交・安全保障政策の主軸の一つとして掲げていた「自由で開かれたインド太平洋(FOIP)」構想と、かなりの程度合致するものだった。アジア太平洋からインド太平洋へと、地理的概念が広がるなかで、インド洋こそ、日本と欧州のちょうど中間に位置し、日欧が出会う場所であった。そのため、日本にとってもこの分野でのEUとの協力には、関心が極めて高かったのである。インド太平洋における日本とEUの安全保障協力の模索も続いている10。例えば東南アジアやインド洋沿岸諸国における日EU共同での能力構築支援は、連結性やFOIPの目的にも資するものであろう。

2019年9月には、ユンカー(Jean-Claude Juncker)欧州委員会委員長をホストとしてブリュッセルで開催された「連結性フォーラム」に、基調講演者として安倍総理が出席し、その場で、「日・EU連結性パートナーシップ」に関する覚書が署名された11。これは、EPAと同時に署名されたSPAにおける政治・外交面の協力を具現化するものでもあった。ここでも、中国への言及はほとんどなされなかったものの、この日EU協力が、中国の一帯一路に対抗するイニシアティブだったことは明確であり、実際、各種メディアによってもそのように報じられることになった12。当事者の狙い通りだった。

ちなみに、同フォーラムにける安倍総理の演説は、日欧関係の歴史において、日本の指導者による最も情熱的なものだったといってよい13

安倍総理は、

  • 日本とEUを、自由貿易の旗手にしたEPA、普遍的価値のガーディアンとしたSPAの2つは両々あいまって、もし世界が大洋を行く船ならば、どんな揺れをも中和するスタビライザーの役割を果たします、
  • いまEUと日本はパートナーシップを結び合い、これから先頭切って、そのスタンダードを自ら行い、他の模範になろうとします、

と述べてSPAを含む日EU協力の意義と重要性を強調した。さらに、

  • 頑強で、繁栄する欧州は、世界の利益にかないます。譲れない価値を高く掲げるEUが、一体性を増し強くなるなら、これほど日本の利益にかなうことはありません、

と、強いEUが日本の利益であるとの、EU統合に対する最大の賛辞を贈ったのである。欧州統合を支持するという、第2次世界大戦後の歴代米政権の伝統を打ち破り、EUの分断工作ともとれるようなEU批判を繰り返していたのがトランプ政権だった14。そうした背景に照らせば、日本の首相によるこの発言がEUに対する重要なメッセージとなったことは、想像に難くない。

また、安倍総理とユンカー委員長との個人的関係も特筆すべきものであり、連結性フォーラムに、ニューヨークの国連総会から大西洋を渡って駆け付けたのも、上述演説で触れられたように、退任を控えていたユンカー委員長との関係ゆえである。EU側は、日本側の日程を確認したうえで、同フォーラムの日程を設定したようである。

ただし、連結性に関して日・EUのパートナーシップ枠組みの創設は、到達点ではなく、出発点に過ぎない。2020年春以降の新型コロナウイルス感染症の拡大により、日EU関係にも支障が生じることになったが、次なる喫緊の課題は、同パートナーシップに基づく具体的な協力案件を形成し、開始させることだろう。言葉が現実になって初めて意味を有するのである。

定着するNATOとのパートナーシップ

NATOとの関係強化は、安倍総理にとっては、2006-2007年の第1次安倍政権からのアジェンダである。2007年1月に日本の指導者として初めてNATO本部を訪問し、北大西洋理事会(NAC)で演説を行ったのは安倍総理だった。

第1次政権期の日・NATO協力は、アフガニスタンに関するものが中心だったが、第2次政権以降は、サイバー防衛、海洋安全保障、防衛技術、ジェンダーなど、協力のアジェンダが広がっている。2014年5月にNATO本部を訪問した安倍総理は、日NATO間の初めてとなる「国別パートナーシップ協力プログラム(IPCP)」に合意し、具体的な協力項目を定めた。同プログラムは、その後、2018年5月と2020年6月に改訂されている。最新のIPCPでは、協力項目として、人間の安全保障が追加された他、東アジア情勢に関する協議の強化も謳われている15

また、中国の台頭が進み、安全保障面においてもNATO(欧州)諸国への影響が大きくなるなかでNATOは、中国に関する議論を開始することになった。2019年12月にロンドン郊外で行われたNATOの70周年記念首脳会合の結論文書は、初めて中国に関する記述を盛り込むまでになった16。同会合は、「我々は、中国の増大する影響力や国際政策が、同盟として共同して対処する必要のある機会と挑戦をもたらしていることを認識する17」と述べたのである。

picture.jpg (筆者撮影)

日本は従来からNATOを政治・外交上のパートナーとして活用する傾向が強い18。実際、首相によるNAC出席時のスピーチでも、中国や北朝鮮情勢の議論に多くの時間を割いてきた19。そのため、NATO内で、中国を中心としてアジア太平洋、ないしインド太平洋地域の安全保障への関心が高まることは、日本にとっても歓迎すべきことである。そしてそれは、日本とNATOとの間での共通の関心事項の拡大に直結することになった。日NATO関係にとっての追い風だったといえる。

並行して、日本の海上自衛隊艦艇が欧州を訪れた際や、NATO側艦艇がインド洋などに展開した機会を活用し、日・NATO共同訓練も繰り返し実施されてきた。NATO本部への自衛官の派遣も安倍政権下において続けられてきた。また、2018年7月には、ブリュッセルに、NATO日本政府代表部が開設された。従来からNATOを担当してきた在ベルギー大使館の兼轄とはいえ、代表部が設置され、(兼轄ではあっても)NATO大使が誕生したことは、日NATO関係の発展を象徴的に示すものになった。

もっとも、日NATO関係が発展し、日本の外交・安全保障政策において定着したことは、それ自体が成果だといえるものの、具体的な協力の方向性が必ずしも定まっているようにはみえないという課題も抱えている。例えば、自衛隊とNATO各国部隊との間の共同訓練・演習にしても、より高度なものにいかに移行できるのか。サイバー関連でも、NATOが実施するサイバー防衛などの演習への参加を踏まえ、どのような具体的なサイバー協力が可能であるのかなどは、現実には困難な課題になっている。また、中国に関する戦略的議論への参画と、技術面を含めた実務的協力のバランスも問われることになるだろう。

(後編に続く)


1 首相官邸「安倍内閣総理大臣記者会見」(2020年8月28日)。https://www.kantei.go.jp/jp/98_abe/statement/2020/0828kaiken.html また、首相官邸「内閣総辞職に当たっての内閣総理大臣談話」(2020年9月16日) https://www.kantei.go.jp/jp/98_abe/discourse/20200916danwa.html も参照。
2 同上。
3 この点については、鶴岡路人「EUと日本-パートナーシップの構図」田中俊郎、庄司克宏編『EU統合の軌跡とベクトル』(慶應義塾大学出版会、2006年)、同「日欧関係への新しい視角-戦略的日欧協力に向けて」『海外事情』第50巻第7-8号(2002年7-8月)などを参照。
4 「国家安全保障戦略」2013年12月17日、国家安全保障会議決定、閣議決定、 https://www.cas.go.jp/jp/siryou/131217anzenhoshou/nss-j.pdf 、23頁。
5 同上。
6 "An EU-Japan pact shows how free trade strides on," Financial Times, 5 July 2017, https://www.ft.com/content/c874d02a-60ba-11e7-91a7-502f7ee26895. また、木村福成「日EU・EPAの意義――自由貿易の重要性訴えるメッセージに」Nippon.com(2018年10月1日) https://www.nippon.com/ja/currents/d00437/ も参照。
7 鶴岡路人「米欧関係の展開と日本――変容する日米欧関係のダイナミズム」『国際問題』No. 688(2020年1・2月号)、38-39頁参照。
8 European Commission and High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, "Joint Communication to the European Parliament, the European Council and the Council, the European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the European Investment Bank: Connecting Europe and Asia - Building blocks for an EU Strategy," JOIN(2018)31 final, Brussels, 19 September 2018. https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/50708/connecting-europe-and-asia-building-blocks-eu-strategy_en
9 例えば、鶴岡路人「変化するアジア・欧州関係――何が両地域をつなぐのか」日本国際問題研究所『混迷する欧州と国際秩序』令和元年度外務省外交・安全保障調査研究事業報告書(日本国際問題研究所、2020年)http://www2.jiia.or.jp/pdf/research/R01_Europe/ 、115頁参照。
10 例えば、Luis Simón and Tomohiko Satake, "Rules-based connectivity, maritime security and EU-Japan cooperation in the Indian Ocean," ARI 70/2020, Elcano Royal Institute, 14 May 2020, http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_en/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_in/zonas_in/ari70-2020-simon-satake-rules-based-connectivity-maritime-security-eu-japan-cooperation-indian-ocean を参照。
11 外務省「持続可能な連結性及び質の高いインフラに関する日 EU パートナーシップ(仮訳)」(2019年9月27日) https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000521612.pdf
12 「中国の『一帯一路』意識 日本とEUの蜜月」『産経新聞』(2019年10月1日)、「アジア・欧州の連携けん引 首相、欧州委員長と文書署名へ 中国の『一帯一路』意識」『日本経済新聞』(2019年9月22日)、"Japan and EU sign deal in riposte to China's Belt and Road," Financial Times, 27 September 2019, https://www.ft.com/content/dd14ce1e-e11d-11e9-9743-db5a370481bc
13 首相官邸「欧州連結性フォーラム 安倍総理基調講演」(2019年9月27日) https://www.kantei.go.jp/jp/98_abe/statement/2019/0927eforum.html
14 トランプ政権下の米EU関係については、鶴岡「米欧関係の展開と日本」参照。
15 "Individual Partnership and Cooperation Programme between Japan and NATO," 26 June 2020. https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100068529.pdf
16 North Atlantic Treaty Organization (NATO), "London Declaration Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in London 3-4 December 2019," Press Release (2019) 115, 4 December 2019, para. 6, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_171584.htm?selectedLocale=en. その背景等の分析は、鶴岡「変化するアジア・欧州関係」、115-117頁参照。
17 "London Declaration," para. 6.
18 Michito Tsuruoka, "NATO and Japan as Multifaceted Partners," Research Paper, No. 91, NATO Defense College, April 2013. http://www.ndc.nato.int/download/downloads.php?icode=372
19 例えば、首相官邸「北大西洋理事会における安倍内閣総理大臣演説――日本とNATO:必然のパートナー」(2014年5月6日) https://www.kantei.go.jp/jp/96_abe/statement/2014/0506nato_enzetsu.html を参照。